금융업에 있어서의 재벌정책과 과제(2007.10)

제1장 서론

1997년 외환위기로 60여개의 금융기관이 사라졌다. 지방금융기관은 물론이고 거대은행마저도 외환위기 앞에서 속수무책으로 쓰러졌다. 정부는 부실한 금융기관들 중에서 일부는 폐업처분을 내리고, 일부는 합병절차를 거치도록 조치를 취했다. 이로 인해 수많은 은행원들이 직장을 잃고 거리로 나와야 했다. 그렇다면 금융업은 어떠한 이유로 벼랑 끝에 내몰리고 많은 사람들은 고통을 겪을 수밖에 없었는가? 금융업은 산업발전의 젖줄이라고 할 수 있다. 각종 은행과 증권회사, 보험회사 등 금융기관들은 시중자금의 효율적인 배분을 통해 경제가 효율적으로 운용되도록 한다. 이 과정에서 금융기관은 자금수요자인 산업자본과 밀접한 관계를 갖게 되며 기업지배구조에 있어 중요한 이해관계자가 되기도 한다. 정부는 이러한 금융업의 기능과 산업자본과의 관계를 인식하여 금융업을 강력히 규제해 왔다. 특히 은행업은 규제의 정도가 가장 높았다. 정부는 자본금 증자, 인력충원, 지점설치, 금리․수수료 등 가격결정, 업무영역 및 상품개발, 임원의 선임 등에 직접적인 개입을 통해 은행에 대해 실질적인 ‘주인’역할을 해왔다. 이렇게 하여 정부는 산업자본이 은행에 진출하는 것을 규제하였고 선별적인 자금조달을 통해 기업을 관리할 수 있었다. 1990년대 들어 정부가 금융업에 대한 규제를 철폐하는 금융자유화를 실시하면서 재벌들이 제2금융권을 중심으로 금융업에 진출하기 시작했다. 재벌은 금융계열사를 소유함으로서 자금을 쉽게 조달할 수 있었다. 과도하게 대출된 자금으로 인해 재벌의 부채비율이 급격히 상승했고 외환위기가 발생하자 재벌은 연쇄부도에 직면하게 되었다. 정부의 규제철폐가 가져온 최악의 시나리오였다. 외환위기 이후 십년이 지난 지금 은행은 연간수익이 1조원을 넘는 우량 금융기관이 되었다. 이제 은행은 정부와 외국인의 투자로 건전한 재무구조를 갖추고 세계진출을 꿈꾸고 있다. 이러한 상황에서 일각에서는 은행 및 각종 금융기관에 대한 규제철폐를 주장한다. 특히 삼성의 계열사인 삼성생명에 대한 법적 논쟁은 ‘금산법 논란’으로 알려지며 세간의 관심을 받고 있다. 지난 10년간의 고통에서 겨우 벗어난 시점에서 금융업의 빗장을 풀어 재벌을 위시한 산업자본의 금융업진출을 허용 하는 것이 과연 타당한가?

제2장 재벌의 금융업진출 규제문제
최근 국내에서는 은행 및 금융업의 몸집을 부풀리기 위해 재벌의 지분참여 정도를 늘려야 한다는 주장이 제기되고 있다. 그렇다면 재벌과 금융기업의 관계는 어떠하며 재벌이 금융업에 진출했을 경우 발생한 문제와 이에 대한 규제정책은 무엇이 있는가?

제1절 재벌과 금융기업의 관계
우리나라 기업들은 그 동안 고도성장경제하에서 내부유보자금의 부족, 금리규제와 고인플레이션에 따른 저비용 차입기회, 주식시장 등 자본시장의 미성숙, 계열중심의 기업 확장과 상호채무보증의 활용 등으로 인해 만성적 초과자금수요 속에서 높은 부채비율을 유지한 채 차입경영을 지속해 왔다. 이러한 가운데 그 동안 은행권 및 제2금융권의 대출비중이 재벌계열의 대기업에 집중됨으로써, 시중의 자금흐름이 편중 ․ 왜곡되는 한편 은행 및 기타 금융기관들이 대기업에 지나치게 의존하게 되는 부정적인 결과를 낳게 되었다. 현재 소유 제한이 없는 제2금융권을 중심으로 재벌 소속 계열사들의 자산이 부문시장의 50%이상을 차지하는 등 재벌의 금융 지배는 점점 심화되고 있다. 30대 그룹 기준으로 재벌의 금융회사 비중은 생명보험사의 경우 자산을 기준으로 1998년 42%에서 2002년 53%로 높아졌다. 손해보험사의 경우는 45%에서 56%로, 증권사는 44%에서 51%로 높아졌다. 은행의 경우 산업자본의 주식소유를 엄격히 제한하고 있지만, 일부 재벌은 지방은행의 주식을 소유하고 있다. 삼성생명, 롯데, 삼양사는 각각 대구은행의 지분 7.36%, 부산은행의 지분 14.11%, 전북은행의 지분 12.1%를 가지고 있다.

제2절 재벌의 금융업 진출 시 예상되는 문제
재벌의 금융업 진출의 확대는 이해상충의 문제, 지배주주의 사금고화, 금융자원 배분의 왜곡 등 많은 부작용을 낳을 것으로 예상된다. 우선 산업자본이 금융자본을 지배할 경우 금융기관 고객의 이익보다 지배주주의 이익을 우선적으로 고려함으로써 고객과 지배주주간 이해상충의 문제가 발생한다. 금융기업이 고객들로부터 받은 고객자금을 소속 재벌의 지배력을 유지, 확장하는데 동원할 경우 이는 재벌 지배주주의 이익만을 위한 것으로 고객의 이익을 해칠 수 있기 때문이다. 또한 금융자본이 산업자본의 이해에 따라 기업의 무리한 확장이나 위험한 투자 등에 과도하게 동원되면 금융의 건전성 및 안전성을 해쳐 금융 산업의 약화를 초래하고 나아가 국민경제 전체를 위협하는 시스템리스크로 확대될 우려가 있다. 계열사 간 복잡한 출자고리로 연결된 재벌 내 한 계열사의 도산이 다른 계열사로 파급됨으로써 1997년 외환위기 때와 같은 재벌 전체의 동반부실화를 초래하고 더 나아가 금융회사의 동반부실화와 금융시장의 마비를 불러올 수도 있다. 우리나라는 1997년 외환위기를 전후해 대우, 기아차, 한보, 진로, 한라 등 당시 30대 재벌그룹 중 16개가 계열사 간 출자는 물론 금융기관 차입을 통한 무분별한 사업 확장을 꾀하다가 경영부실을 견디지 못하고 무더기로 도산 또는 퇴출되면서 금융시스템을 마비시키고 국가경제 전체의 시스템리스크를 초래했다. 이 외에도 금융자본을 지배하는 소수의 산업자본에 경제력이 과도하게 집중되면 금융자원의 배분이 왜곡되고 경제 전체의 효율성이 떨어지는 등 심각한 폐해가 발생할 위험이 높아진다. 금융자원의 배분이 왜곡됨으로써 초래될 수 있는 부작용으로는 경쟁기업에 대한 여신 제한, 부실 계열기업 지원, 산업자본의 계열금융간 교차 지원, 창의적 독립 중소기업의 도태 등을 꼽을 수 있다. 이렇게 되면 결국 자유롭고 공정한 시장경제 기반이 훼손 될 수밖에 없다. 기본적으로 안정성을 중시하는 금융자본은 산업부문을 지원하되, 산업자본에 대한 엄정한 심사분석 등에 의한 감시와 견제를 통해 자원배분의 효율성을 도모해야 한다. 그러나 산업자본이 금융자본을 지배할 경우 이런 감시와 견제 시스템이 제대로 작동하기 힘들게 되는 것은 자명하다. 이처럼 모험적 투자로 이윤을 추구하는 산업자본이 금융자본을 지배할 경우 1997년과 같이 금융위기를 거쳐 외환위기를 촉발시킬 수 있다.

제3절 재벌의 금융업 진출 규제
현재 재벌의 금융업 진출을 규제하기 위한 법률로는 공정거래법상의 금융산업구조개선에 관한 법률과 재벌의 은행소유를 제한하는 은행법이 있다. 현행 공정거래법은 자산 규모가 2조원이상인 상호출자 제한 기업집단에 속하는 금융계열사는 자기가 취득 소유하고 있는 국내계열사의 주식에 대하여 의결권을 행사할 수 없다고 규정하고 있다. 이것은 금융계열사로 하여금 고유 업무인 수익목적의 출자는 허용하되 경제력 집중의 원인이 되는 지배목적의 출자는 허용하지 않는다는 취지라고 볼 수 있다. 은행법은 산업자본이 시중은행의 의결권 있는 주식을 4%초과해서 소유할 수 없고, 의결권 없는 주식도 10%까지만 보유할 수 있으며, 지방은행의 주식 15%이내의 지분만 소유할 수 있도록 규제하고 있다. 제 2금융권과는 달리 은행은 지분참여에 제한을 두어 산업자본이 대주주가 될 수 없도록 하고 있다. 이것은 금융기관중 가장 규모가 큰 은행이 재벌의 자금조달 창구가 되는 것을 막기 위한 조치이다.

제3장 금융업발전을 위한 재벌정책의 방향

제1절 금융업의 현재 상황
은행의 소유지배구조문제는 단순히 미시적인 은행경영의 효율성 차원을 넘어 경제전반의 구축 차원에서 바라보아야 할 필요가 있다. 바야흐로 우리나라 경제는 경제발전모델의 전환과정에 놓여 있다. 자본시장통합법의 시행으로 금융기관은 산업자본을 선도할 수 있는 역량을 키울 기회가 주어졌다. 그리고 그 선행과제로 효율적인 금융시스템을 구축해야한다. 우리나가 금융시스템은 소위 동아시아발전모델의 전형적인 행태로서 정부의 강력한 개입이라는 제약 하에서 만성적인 초과자금수요와 자본시장의 미성숙 등을 배경으로 하여 은행 중심의 금융시스템 형태를 갖추어 왔다. 그렇지만 은행은 외형상으로 금융시스템의 중심축이었음에도 내용적으로는 정부의 정책수단으로 전락한 채 자율적 기능이 상실된 상태였다. 정부는 은행의 세세한 부분까지 규제하며 실질적인 주인노릇을 해왔다. 80년대 이후 글로벌화, 유연화라는 세계자본주의의 변화와 국제 분업구조상 우리나라의 위상변화, 그에 따라 불가피하게 전개된 금융자유화와 금융개방, 그리고 특히 3低호황기를 거치면서 나타나기 시작한 재벌들의 독자적인 축적체계의 모색 등을 배경으로 하여 기존 ‘정부-은행-재벌’ 3자간의 관계에 변화가 나타나기 시작한다. 하지만 이러한 경제발전모델의 전환과정이 ‘90년대 문민정부하 소위 ‘어설픈 신자유주의적 정책’에 의해 모순적으로 전개되었고 끝내 외환위기를 초래하고 말았던 것이다. 외환위기 이후 우리나라 금융시스템의 재편성, 금융개혁은 기본적으로 IMF이행조건에 따라 전개되었다. IMF의 이행조건은 시장중심의 개방적인 경제시스템의 구축을 요구하였다. 따라서 금융시스템은 자본시장에 의해 기업을 규율하고 자금동원과 배분의 기능적 효율성을 확보하는 시장중심시스템으로의 변화를 꾀하고 있다. 정부는 금융기관 간 영업제한 폐지, 금융상품의 규제 철폐를 골자로 하는 자본시장통합법을 시행하여 금융기관이 변화할 수 있는 토대를 마련하였다. 외국기업에 금융시장을 개방하여 경쟁을 유도함으로서 금융지주회사를 통한 금융기업의 대형화는 불가피하게 되었다. 이에 따라 거대금융기업의 등장으로 인해 시장중심시스템의 실현이 바로 우리 코앞에 다가와 있다. 정부의 과도한 금융행정이 건전성 규제와 감독 기능으로 축소된 가운데 자율권을 확보한 은행을 중심으로 관련기업과의 지속적 관계를 통해 금융부문이 독자적인 감시역할을 수행하고 자금동원과 배분의 기능적 효율성을 담보하게 되었다. 즉 기존 개발모델하의 정부-은행간, 그리고 정부-기업 간 수직적 관계를 완화 시키는 가운데 건전성 감독기능 강화와 은행-기업 간 수평적 협력관계의 형성을 도모하여야 하는 것이다.여기에서 은행의 자율적이고 합리적인 책임경영체제의 확립, 그리고 독립적이고 효율적인 모니터링시스템의 구축은 핵심적인 요소가 된다. 바로 이러한 맥락에서도 은행의 산업자본, 재벌로부터의 독립과 은행이 재벌을 감시, 견제할 수 있는 역량의 확보는 매우 중요하며, 그렇기 때문에 은행과 산업자본의 분리원칙 고수는 현 시점에 있어 중요한 의의를 갖는다고 할 수 있다.

제2절 정책 대응방안 주요 국가의 경우 대부분 산업자본의 금융부문 진출에 대한 규제가 제도적, 현실적으로 엄격하게 지켜지고 있다. 은행의 경우 국가별로 다소의 차이는 있으나 대체로 5~15%의 범위 내에서 은행주식 소유를 제한하고, 해당 범위를 초과할 경우 금융행정당국의 사전승인을 받도록 규제하고 있다. 현재 주요은행의 경우 주식소유가 광범위하게 분산되어 있어 지분율 5%를 넘는 대주주가 없는 경우가 대부분이다. 제2금융권의 경우는 미국에서는 금융기관에 대한 소유지분의 절대적 상한선은 없으나, 증권거래법에 의거 지분율 5%이상을 소유한 투자자에 대하여 주식취득의 목적 및 자금조달방법을 공시하도록 의무화하고 있다. 특히 주요국의 경우 동일그룹 내의 모회사와 금융자회사간에 상호 보조를 통해 이해상충문제가 발생하는 것을 방지하기 위해 엄격한 차단벽이 설정되어 있다. 미국의 경우 차단벽 설치 외에도 기업경영 정보의 투명성 및 공시제도가 발달되고 내부자거래 규제 및 부당 유가증권 거래에 대한 처벌 등으로 소유 집중에 의한 금융기관 사금고화의 위험이 적다. 앞서 언급했듯이 우리나라의 경우 금융부문과 재벌 간의 수평적관계가 강화되는 추세에서 금융부문이 재벌에 대해 독립적인 감시 및 자금배분의 역할을 해야 한다. 이를 위해 재벌이 금융시장에 진입하여 금융기관을 지배하는 경우는 없어야 하며 이를 지속적으로 제한하기 위해 정책적 대안이 필요하다. 은행의 경우에는 기존의 소유규제를 유지하여 재벌의 지배를 방지하는 가운데 경영자가 책임을 지는 책임경영체제 확립을 위해 지배구조 개편에 힘써야 한다. 금융연구원은 소유규제를 철폐하고 관리당국의 심사요건을 강화하는 것을 골자로 한 개편방안을 제시하였다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 재벌이 은행을 소유할 경우 은행경영의 효율성 측면에서나 소유구조의 합리성 측면에서 부정적 효과를 가져 온다. 은행이 세계로 진출하기 위해 대형화해야 한다면 현재 금융지주회사와 같은 형태가 바람직하며 자본의 출자는 순수금융자본으로도 가능할 것이다. 제2금융권의 경우에는 지배대주주에 대한 여신제한과 내부자거래 등과 관련된 감독기준 및 차단벽을 대폭 강화하여 재벌의 금융지배에 따른 이해상충문제의 예방과 함께 금융기관의 건전성을 제고할 수 있도록 노력해야 한다. 현재 적대적 인수합병에 대비한 의결권제한은 실질적으로 이에 대한 위험이 감소함에 따라 더욱 강화할 필요가 있다. 이와 함께 효율적인 감시가 가능할 때까지 지배대주주에 대한 자격요건을 강화해야한다. 특히 종금사, 상호저축은행, 생명보험회사 등 실질적인 은행업무를 하는 기관에 대해서는 은행권과 함께 포괄적이고 일관성 있는 지배주주 자격요건을 마련해야 한다.

제4장 결론

현행 재벌정책은 재벌의 금융업 진출을 일부 용인하고 있다. 제2금융권 및 지방은행의 경우 재벌이 지분참여를 통해 대주주인 경우가 대부분이다. 이는 재벌의 금융계열사 소유에 따른 폐해를 안고 있다는 점에서 고려할 만한 문제이다. 재벌이 금융계열사를 소유하면 금융기관 고객의 이익보다 지배주주의 이익을 고려함으로서 고객과 지배주주 간 이해상충 문제가 발생한다. 또한 금융계열사의 자금이 기업의 무리한 확장이나 위험한 투자 등에 과도하게 동원되어 금융산업의 건전성을 악화시키고 국가경제를 위협할 수 있다. 마지막으로 금융자원이 효율적으로 배분되지 못하는 자원배분의 왜곡문제도 발생할 여지가 생긴다. 정부는 현재 공정거래법상의 금융산업구조개선법과 은행법을 통해 재벌의 금융업 진출을 규제하고자 하나 일부 경제단체에서는 이를 완화하여 금융기업의 몸집을 부풀릴 것을 요구한다. 그러나 외환위기 이후 요구되는 자본시장시스템을 위해서는 재벌과 금융업의 분리가 필수조건이다. 따라서 재벌정책은 금융기관에 대한 지배력을 억제하는 목적을 충실히 수행해야 한다. 이는 과거 외환위기에서 발생한 국가경제의 총체적 부실이 재발 하는 것을 막기 위한 최선책이다. 결국 재벌규제의 강화는 재벌이 금융계열사를 이용해 과도한 차입경영과 자원배분을 왜곡함으로서 발생되는 이해관계의 상충, 금융기업의 사금고화, 금융자원의 비효율적 배분의 문제를 막는 중요한 수단이라고 할 수 있다.













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